安徽巢湖市民根据政府公开的信息，秘密基地积极为城市规划方案提建议。
李远波摄
2007年1月17日国务院常务会议通过的政府信息公开条例，于2008年5月1日起施行。
陈建华摄
政府信息公开工作仍存在着诸多不足：形式公开多，实质公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动申请获得的少；公开 “正面”信息多，公开 “负面”信息少。
到今年5月1日，政府信息公开条例施行已满5周年。5年来，政府信息公开沿着法治轨道阔步前行，政务网站微博微信蓬勃发展，“三公”经费被揭开神秘面纱，突发公共事件及时通报……人们切身感受到，条例实施促进了政务公开，对打造“阳光政府”起到了积极的推动作用。在看到成绩和进步的同时，人们也感到，有的地方政府和部门在信息公开上依然存在慢慢吞吞、羞羞答答等问题，以至于“信息公开滞后于谣言传播”的现象时有发生。
谣言引发的抢水风波
信息公开不及时，容易给谣言传播留空间
5月12日凌晨4时20分左右，一艘运载着石灰石的轮船碰撞到南京长江大桥六孔与七孔之间的桥墩，失去动力，往下游漂流3.5公里后，在长江北岸岸边浅滩处附近水域沉没。
这本是一起单纯的船只失事事件，却引起了位于沉船地点下游的江苏仪征市民的一片恐慌。
“在仪征自来水厂取水口附近，一艘装满原油的轮船翻掉了！”从5月12日中午开始，这条据说是来自仪征造船厂的一名工作人员的“一手信息”，通过网络、短信和电话在仪征市民中疯传。整个下午，仪征的大部分市民都在超市排队抢购桶（瓶）装水。直到17时，仪征市政府发布《关于仪征自来水取水口安全问题的通告》对此事进行澄清，市民们的不安情绪才得到一定缓解。
为何要抢水，秘密mmjidi.com仪征的一名市民这样说：“早上有报道说是一艘货船沉没在南京二桥八卦洲附近，恰好就在仪征自来水水厂取水口的上游20公里左右，如果真的是大面积污染，相信几个小时之内仪征的自来水就真的不能喝了！”
市民们的担心可以理解，但令人不解的是，简单的一起沉船事件，在谣言传播发酵了5个小时后，政府才发布权威信息。这也导致在政府进行公告之后，仍有部分市民半信半疑，误认为政府在隐瞒实情。
“面对突发事件，政府信息公开不及时，容易给谣言传播留空间。”中央民族大学法学院宪法与行政法硕士研究生导师组组长熊文钊教授表示，如果政府能够抢在舆论形成前及时全面地进行信息公开，像“仪征抢水”这样的风波将会大幅度减少。
公众信息需求仍难满足
条例的实施和规定本身存在问题
在“仪征抢水”风波中，民众的惶恐和政府信息公开的滞后，从一个侧面折射出当前政府信息公开条例在实施中存在的诸多问题。
熊文钊总结归纳了政府信息公开存在的“五多五少”现象：形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动申请获得的少；公开“正面”信息多，公开“负面”信息少，特别是政府工作失误、不足乃至违法的信息少之又少。
“大量的事实与数据都充分说明，政府机关主动公开的信息内容与公众需求存在一定差距，公众信息需求得到满足的比例仍较低。这是政府信息公开亟须解决的问题。”熊文钊说。
对此，中国政法大学教授、中国法学会行政法学会理事王万华也有同感。她说：“政府主动公开信息表面上看很热闹，政府官方网站上主动公开的信息量也非常大，但真正公众想知道的、与他们生产生活有关联的有价值的信息公开得还不够。而一些本应向申请人公开的信息，却由于申请程序中的层层障碍而得不到公开。”
王万华进一步解释说，政府信息公开条例没有明文规定政府信息公开“以公开为原则、不公开为例外”，即没有确立公开原则，导致信息公开的范围受到很大限制。
“政府信息公开条例中对政府信息公开范围的规定也存在不少问题。”王万华从四个方面进行了介绍：首先，由于没有确立公开原则，不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私等免于公开范围的信息，如果政府信息公开条例没有明确规定要重点公开，那么是否属于公开范围就容易产生争议。由于解释权在行政机关，很容易造成不公开的结果。其次，政府信息公开条例的法律效力低于保守国家秘密法、档案法等以信息不公开为立法取向的法律，而保密制度存在的定密随意性较大的问题在很大程度上限制了信息公开的范围。再次，所谓的“三安全、一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）条款中大量使用不确定概念，赋予行政机关宽泛解释权，限制了信息公开范围。最后，政府部门常常会基于“生产、生活、科研等特殊需要”，对申请人获得政府信息附加特别条件，这既违反了信息自由使用原则，也造成了政府信息公开范围在个案中的限缩。
探寻政府信息公开“五多五少”现象背后的原因，老生常谈的“公开意识”问题依然存在。据了解，政府信息公开条例在实践中屡屡遭遇着“被认为是政府信息公开办公室一家的事，而非所有行政机关的工作”这样的尴尬，多数行政机关对信息公开工作表现得并不积极，这就导致政府信息公开条例的实施大打折扣。
拆除信息公开的“玻璃门”
提高法律层级，完善依申请公开制度
如何拆除政府信息公开的“玻璃门”，助力打造“阳光政府”，并让政府信息尽可能多地服务于百姓的生产生活，专家们也给出了建议：完善法律规定，强化法律实施。
政府信息公开条例是由国务院制定的行政法规，属于政府立法，多数学者建议将之上升为由全国人大制定的法律。王万华提出了如下理由：政府立法内容上大多容易偏重政府管理法，人大立法在内容上则可以实现公民权利法、政府义务法的定位，将条例上升为人大立法更易从知情权保障角度构建政府信息公开制度；行政法规的立法权限有限，须符合立法法的规定。由于关于信息公开争议解决机制属于人大立法的专属权限，行政法规无权解释，所以难以针对政府信息公开争议的特点规定新的争议解决机制，只能依托行政复议和行政诉讼机制，不利于政府信息的公开；行政法规的效力低于保密法、档案法，一般会优先适用后者的规定，显然这也在一定程度上妨碍了政府信息公开。
熊文钊则从具体法律条文的增删对政府信息公开条例的修改提出了建议：对“政府信息”的外延予以明确；增加“政府信息以公开为原则，不公开为例外”的规定；以列举的方式明确规定不公开的事项范围；允许公民可以获取与自己没有直接关系的政府信息；补充规定允许公民就某项政府信息是否属于国家秘密向法院提起争议，由法院裁判争议的政府信息是否属于国家秘密。
依申请公开，是信息公开的重要部分。除了在法律条文上进行改进，制度方面的完善对于政府信息公开工作的改进，以及解决依申请公开难也具有重大意义。对此，王万华建议，从以下几个方面完善依申请制度：首先，依申请制度应当以公民知情权保障为基础构建；其次，引入移送申请制度，即收到政府信息公开申请的行政机关对于申请公开的政府信息不属于本机关的，应当将申请移送至有公开该政府信息义务的行政机关，并通知申请人；第三，增加不必、不能提供政府信息的告知义务的情形；第四，增加决定说明理由制度；最后，增加决定中告知申请人救济途径和期限。
“法律规定再好，落实不到位也是白搭。”不管是专家学者，还是老百姓，都迫切希望强化政府信息公开条例的实施，让政府信息公开真正走上依法公开的道路。
《 人民日报 》（ 2013年06月05日 17 版）
